תכנית ״חיסכון לכל ילד״1 – תכנית הדגל של המדיניות החברתית בישראל בשנים האחרונות – ציינה בשנה שעברה עשור לפעילותה. בעקבות מספר שינויים שנערכו בה, יצא הביטוח הלאומי בקמפיין נרגש שקורא לנו, ההורים (או ההורים לעתיד), להבטיח את התשואה המקסימלית על החיסכון עבור עתיד ילדינו. הדרך לתשואה המקסימלית עוברת, כך מסביר לנו הביטוח הלאומי, בבחירה באפיק השקעה בסיכון גבוה. הגוף שמסמל יותר מכל את מדינת הרווחה הישראלית אומר לנו בפשטות ובישירות: הדרך לביטחון הכלכלי שלכם ולרווחת ילדיכם עוברת דרך השוק הפיננסי. איך בעצם הגענו לכאן ומה אפשר ללמוד מכך על מצבה של מדינת הרווחה בישראל?
נקודת המוצא שממנה אנסה להשיב לשאלה הזאת היא שמדינת הרווחה והשוק הכלכלי תמיד היו שלובים זה בזה. זאת בניגוד להנחת היסוד הרווחת בשיח הציבורי, שנוטה להבחין בין מדינת הרווחה לבין השוק הכלכלי, ומציירת תמונה לפיה מדינת הרווחה נכנסת לתמונה אחרי שהשוק ״עשה את שלו״, כמעין מנגנון תיקון, אפקטיבי יותר או פחות, של ״כשלי״ השוק. בניגוד להנחה זו, במציאות מדינת הרווחה והפעילות הכלכלית בשוק תמיד היו קשורים זה בזה ותלויים זה בזה. כפי שהסביר זה מכבר חוקר מדינת הרווחה אספינג־אנדרסן, הרווחה החברתית נקבעת לא רק על ידי מנגנוני החלוקה מחדש אלא גם על ידי התנאים שהמדינה יוצרת או מעודדת, בשווקים השונים. הדוגמה הבולטת ביותר היא שוק העבודה. מדינת הרווחה הסקנדינבית, בייחוד בימי הזוהר שלה, התבססה לא רק על מנגנונים תמיכה אוניברסליים ונדיבים יחסית עבור מי שלא יכולים לעבוד אלא גם על מדיניות קיינסיאנית שעודדה תעסוקה מלאה ובכך חיזקה את כוחם של העובדים ביחס לכוחם של המעסיקים. גם מדינת הרווחה האנגלו־סאקסית מעודדת השתתפות בשוק העבודה, אולם בניגוד למדינת הרווחה הסקנדינבית היא עושה זאת בעיקר באמצעות סנקציות על מי שמקבלים תמיכה מהמדינה, מנגנון שלמעשה מחליש את כוח המיקוח של העובדים.
בישראל, מדינת הרווחה תמיד הייתה קשורה לא רק לשוק העבודה אלא גם לשוק ההון, או להיעדרו. בעבר, רוב רובו של החיסכון ארוך הטווח, כלומר החיסכון הפנסיוני, היה מושקע באגרות חוב שהנפיקה הממשלה (״אג״ח מיועדות״). מצד אחד, המדינה הבטיחה לקרנות הפנסיה תשואה שלא הייתה תלויה בדינמיקה התנודתית של השוק. מצד שני, לרשות המדינה עמדו מקורות הון שאפשרו לה להיות הגורם המרכזי שמקצה הון במשק, בהתאם לסדרי העדיפויות הלאומיים שקבעה הממשלה, באמצעות מנגנונים שונים של סבסוד אשראי לעסקים ולמשקי בית שרכשו דירות. זה לא היה סידור נטול בעיות, כמובן; לדוגמה, הבטחת התשואה לקרנות הפנסיה הרחיבה את הגרעון הממשלתי, ושיקפה מנגנון רגרסיבי, במובן זה שחוסכים בעלי הכנסה גבוהה יותר נהנו מהיקף סבסוד משמעותי יותר. אולם זה היה מנגנון שביסודו עמדה אחריות ציבורית לרווחת הפרט ולקידום אינטרסים כלכליים־חברתיים ברמה הלאומית.
במהלך העשורים האחרונים חלו שינויים רדיקליים במבנה ההיסטורי של מדינת הרווחה בישראל, בכלל זה בקשר שבין שוק ההון למערכת הפנסיה. גולת הכותרת של השינויים הללו היא ההפרטה של החיסכון הפנסיוני וההכוונה שלו אל שוק ההון. המדינה עצרה את הכניסה של חוסכים חדשים להסדרי הפנסיה השיתופיים שפעלו בעבר – קרנות הפנסיה שהיו בשליטת ארגוני העובדים (בעיקר ההסתדרות) והפנסיה התקציבית. החוסכים החדשים הופנו לקרנות פנסיה חדשות והחסכונות שלהם כבר לא היה קולקטיביים אלא אישיים. גובה הקצבה כבר לא נגזר באופן ישיר מהמשכורת שהרוויחו (defined benefits) אלא מהיקף הכספים שהצליח כל חוסך לצבור במהלך שנות עבודתו (defined contributions). לא פחות חשוב: בניגוד לעבר, עיקר החיסכון כבר לא יכול היה להיות מופנה לאג״ח מיועדות, שתשואתן ידועה מראש ונקבעת על־ידי הממשלה. במקום זה, עיקר החיסכון הפנסיוני הופנה לשוק ההון, כלומר להשקעה במניות ובניירות ערך אחרים.
בבסיס השינוי הזה עמדה האמונה בכוחו של השוק, ובפרט בכוחם של השווקים הפיננסיים, לקדם הן את מטרותינו הציבוריות הן את מטרותינו הפרטיות. ברמה הקולקטיבית, ההכוונה הממשלתית של מקורות ההון לטובת פרויקטים ציבוריים ולאומיים נתפסה כארכאית. תובנותיו של קיינס לגבי אי־הרציונליות וההתנהגות העדרית של השוק הפיננסי נשכחו. השוק הפיננסי נתפס כמנגנון ההקצאה המיטבי של מקורות ההון במשק, והגופים הפיננסיים היו כמובן גם למרוויחים הגדולים מהשינויים הללו. ברמה הפרטית, הסבירו לנו שוב ושוב הכתבים הכלכליים, מדדי המניות עולים לאורך זמן בשיעורים שעולים בהרבה על השיעורים המובטחים על ידי הממשלה. בהינתן שהפנסיה שלנו הופרטה, וגובה הקצבה שלנו תלוי בהיקף הכספים שכל אחת מאיתנו צברה, מוטב שנקבל את התשואות הגבוהות ביותר, לא?
במילים אחרות, מדינת הרווחה ושוק ההון הלכו והתמזגו. ביצועי שוק ההון נעשו הבסיס של רווחתנו הפרטית והציבורית, ומשכך, הרווחה שלנו הפכה להיות תלויה בהצלחת שוק ההון, ובהיותנו משקיעים נבונים. זהו הרקע החיוני להבנת מהותה ומשמעותה של התוכנית חיסכון לכל ילד.
לפני שנרחיב לגבי זה, כמה מילים על הפוליטיקה ״המיידית״ שעמדה מאחורי התוכנית, שגם ממנה ניתן ללמוד דבר או שניים על מצבה של מדינת הרווחה בישראל. תכנית ״חיסכון לכל ילד״ היא למעשה גרסה מעוותת של תוכניות ״רווחה מבוססת נכסים״ שקידמו משרד הרווחה והביטוח הלאומי בראשית שנות ה־2000. ההיגיון של תכניות אלה, שיובאו בעיקר מארצות הברית, היה שתמיכה במשפחות עניות צריכה לכלול לא רק סיוע בצרכים שוטפים אלא גם בצבירת נכסים פיננסיים שיסייעו לאזרחיות צעירות להתחיל את חייהן. גם כאן נוצר חיבור בעייתי בין רווחה למערכת הפיננסית, אולם בצורה מתונה יותר, משום שהדגש היה על אפיקים ״מסורתיים״ יותר של חיסכון. נוסף על כך, התכניות הללו, שיועדו למשפחות עניות בלבד, היו פרוגרסיביות. בפועל התכניות הללו לא יושמו, בגלל התנגדות משרד האוצר לשאת בעלויות התקציביות שהיו כרוכות בהן.
ב־2015 עמדתו של משרד האוצר השתנתה, או ליתר דיוק, אנשיו זיהו הזדמנות להשתמש בתכניות המגירה של ״רווחה מבוססת נכסים״ כמכשיר להתמודדות עם האתגר הכלכלי־פוליטי שניצב בפניהם בעקבות בחירות 2015. בחירות אלה, כזכור, החזירו את המפלגות החרדיות לקואליציה ואיתן את דרישתן, ששולבה בהסכמים הקואליציוניים עם הליכוד, לבטל את ״גזירות לפיד״ ולהחזיר את קצבאות הילדים לרמתן לפני כהונת יו״ר ״יש עתיד״ כשר האוצר. ההתנגדות של האוצר להעלאת קצבאות ילדים הייתה ידועה וחד־משמעית, ולו רק בהינתן ההנחה שהם יפגעו בתמריץ ליציאה לעבודה של גברים חרדים. תכנית ״חיסכון לכל ילד״ הייתה הזדמנות למנוע זאת באמצעות הסטת הגדלת הקצבאות שהובטחה בהסכם הקואליציוני לחיסכון ארוך טווח. אולם בתוך ההקשר הזה כללה התוכנית ״חיסכון לכל ילד״ מספר מרכיבים נוספים שעשו אותה למנגנון של ייצוג מובהק וחיזוק מובהק של הקשר ההדוק בין מדינת הרווחה ושוק ההון.
ראשית, בדומה למערכת הפנסיה, תוכנית ״חיסכון לכל ילד״ מבוססת על היגיון ההפרטה של האחריות הציבורית לרווחתנו. התוכנית, כאמור, מאפשרת להורים לבחור בין אפיקי השקעה במסלולי סיכון שונים שאמורים להניב תשואות שונות (בהתאמה למידת הסיכון). במסגרת התוכנית נדרשים ההורים להכריע בעצמם באשר לאפיק ההשקעה הרצוי עבור ילדיהם, ולכן הם גם יצטרכו לשאת באחריות הבלעדית על תוצאות ההכרעה הזו. אם בחרו באפיק חיסכון מבוסס ריבית בנקאית שיניב תשואה נמוכה יחסית – זה עליהם. אם בחרו באפיק חיסכון מנייתי שאמור להניב תשואה גבוהה אבל איתרע מזלם של ילדיהם והשוק נקלע למשבר וההשקעה להפסדים – גם זה עליהם.
למעשה, לפחות חלק מהמעורבים בעיצוב התוכנית חשבו עליה גם בתור הזדמנות לחינוך פיננסי של הילדים ובייחוד של ההורים, שמתוך ההתנסות בבחירת אפיק ההשקעה הנכון (כלומר, עתיר הסיכון) ב״כסף הקטן״ שהם משקיעים עבור ילדיהם הם יבינו שעליהם לבחור אפיק סיכון דומה גם עבור ״הכסף הגדול״ שלהם, כלומר החיסכון הפנסיוני. מדובר במימוש של השילוב הנאו־ליברלי בין ״חופש בחירה״ לבין ״בחירה נכונה״ (באנגלית זה נשמע יותר טוב: choosing right and right to choose), שמסקנתו היא הטלת האחריות על הפרט בכל בחירה ״לא נכונה״. מצד אחד, ישנה אפשרות אחת נכונה, שבה ההורים הסבירים צריכים לבחור; בה בעת, חופש הבחירה של ההורים היה מלא, וכך גם האחריות שלהם לבחירתם. בכל תוצאה בלתי רצויה, הם יוכלו לבוא בטענות רק לעצמם.
שנית, וגם זה בדומה למערכת הפנסיה שלנו, תכנית ״חיסכון לכל ילד״ לא מקדמת שוויון אלא מרחיבה אי־שוויון. בעוד שהתוכניות המקוריות של "רווחה מבוססת נכסים" יועדו למשפחות עניות בלבד, תוכנית חיסכון לכל ילד, שמטרתה לא הייתה צמצום עוני אלא מניעת ההגדלה של קצבאות ילדים, חלה על כלל הילדים בארץ. מרכיב נוסף שמגביר אי־שוויון בתוכנית הוא אפשרות של "השתתפות תואמת" (״matching״) שקיימת בה: בנוסף ל־50 השקלים שהמדינה מפקידה עבור כל ילד, הורים יכולים להוסיף 50 שקלים נוספים על חשבון קצבת הילדים שהם זכאים לה. באופן טבעי, הורים שנוטים לבחור באפשרות הזאת הם הורים מבוססים יחסית ולא ההורים העניים. מרכיב שלישי בתכנית שמגביר את אי־השוויון המובנה בה הוא שהורים מבוססים יכולים ביתר קלות להרשות לעצמם לבחור באפיקים עתירי סיכון שעל־פי רוב מניבים תשואה גבוהה יותר על החיסכון.
שלישית, ושוב ההקבלה למערכת הפנסיה זועקת לעיני כול, תוכנית "חיסכון לכל ילד" שוללת את האפשרות של איגום ציבורי של משאבי הון לטובת פרויקטים ציבוריים ומטרות לאומיות. במסגרת הדיונים על התוכנית, הצעות לניצול ההזדמנות לטובת הקמת קרן להשקעות ציבוריות נדחו על הסף. מאידך גיסא, עבור האוצר הייתה זו הזדמנות לקדם את התחרות בשוק ההון, בייחוד את ״קופות הגמל להשקעה״ שנוסדו זמן קצר לפני השקת התכנית. ההזדמנות העסקית העצומה שהתכנית פתחה עבור הגופים הפיננסיים הפכה אותם לשחקנים קבועים בדיונים על מדיניות הרווחה של מדינת ישראל.
במילים אחרות, כמו מדינת הרווחה הישראלית, גם תוכנית ״חיסכון לכל ילד״ הייתה יכולה להיות הזדמנות למדיניות שוויונית יותר אבל היא לא. כמו מדינת הרווחה הישראלית, גם תוכנית ״חיסכון לכל ילד״ הייתה יכולה להיות הזדמנות לבניית קרן ציבורית להשקעות ארוכות טווח בתחומי הסביבה והתשתיות, אבל היא לא. כמו מדינת הרווחה הישראלית, גם תוכנית ״חיסכון לכל ילד״ הייתה יכולה להיות הזדמנות לבלימת תהליכי ההפרטה ולהרחבת האחריות המשותפת שלנו על רווחתנו הפרטית והציבורית, אבל היא לא. כמו תוכנית ״חיסכון לכל ילד״, גם מדינת הרווחה הישראלית פועלת באופן שמרחיב את אי־השוויון החברתי, מתוך תפיסה ששוללת את האפשרות של פעולה משותפת ומקדשת את עקרונות התחרות הפרטית.
- המאמר מבוסס, בין השאר, על ממצאים ממחקר שערכתי בנושא הפוליטיקה של תכנית ״חיסכון לכל ילד״ עם אמית אביגור-אשל וזאב רוזנהק. ↩︎
