Skip to content

מבשר הנאו־ליברליזם

נמרוד ברנע

נשיאותו של רונלד רייגן נחשבת לנקודת המפנה לכלכלת שוק. אך על פירוק הסדר הישן והנחת היסודות לנאו־ליברליזם חתום דווקא קודמו בתפקיד, ג'ימי קרטר.

"האם יש דרך כלשהי שבה הנשיא קרטר יכול לכפר על מעשיו לדעתך?" שאל עיתונאי ב־1979 את וויליאם וינפיסינגר, נשיא איגוד המכונאים הבינלאומי. "כן, יש דרך אחרת שבה הוא יכול לעשות זאת", השיב מנהיג העובדים. "מהי?" שאל העיתונאי. "למות. אני לא מאחל לו את זה כמובן, אבל זאת הדרך היחידה שאני מכיר שבה הוא יכול לכפר על מעשיו."

הזעם והתסכול כלפי קרטר בקרב העובדים המאוגדים הלכו ותפחו ככל שנמשכה כהונתו (1980-1976). לאחר שהתגייסו לסייע לניצחונו, על רקע השבר הטקטוני בסדר הכלכלי־פוליטי של שנות השבעים, גילו העובדים שקרטר החריף את מצבם. מי שנבחר על רקע שיא באבטלה האמריקאית בתקופה שאחרי מלחמת העולם השנייה (תשעה אחוזים), סיים את כהונתו עם שיא חדש (עשרה אחוזים). מי שעלה לשלטון כדי לעצור את דעיכת התעשייה ואת אובדן משרות הייצור בארצות הברית – ירד מהשלטון כשמספר המועסקים במקומות לממכר מזון ושתייה עקף את מספר המועסקים בתעשיית הרכב ובתעשיית הפלדה יחדיו. 

קרטר לא היה איש שבמקרה שהה בבית הלבן בזמן שהסדר של הניו דיל הוחלף במה שלימים יקרא נאו־ליברליזם. הוא היה שחקן פעיל שדחף לפירוק הניו דיל, לדה־רגולציה, למדיניות צנע תקציבית, להחלשת העבודה המאורגנת ולהסגת התיעוש. המדיניות של קרטר ניתקה את המפלגה הדמוקרטית מהמעמד העובד בארצות הברית למשך עשורים רבים קדימה, זנחה את קואליציית הניו דיל שטווה רוזוולט ושינתה את קהל היעד של המפלגה הדמוקרטית מקואליציה שבמרכזה מעמד העובדים המאורגן לקבוצות משכילות ואמידות יותר. 

כפי שנראה, למרות שהעובדות מצביעות לכיוון אחד, הדעה הרווחת מצביעה לכיוון אחר. מי שמזוהה עם המעבר ל"קפיטליזם אכזרי" כפי שכינה זאת ההיסטוריון ג'פרסון קאווי (Cowie), הוא רונלד רייגן הרפובליקאי. הנרטיב ההיסטורי שמתארך את נקודת המעבר לנשיאותו של רייגן זכה לאחיזה בקרב דמוקרטים ורפובליקאים כאחד והפך לשכיח בקרב השדרה המרכזית של דעת הקהל, בתרבות הפופולרית ובמחקר האקדמי. 

ההיסטוריון קאי בירד, שפרסם לאחרונה ביוגרפיה מקיפה של קרטר בתקופת נשיאותו, מתעלם מכל החלקים הנגועים למדיניות הכלכלית של קרטר, מדלג עליהם או מקצר נמרצות את הדיון בהם, ומציג אותם בתור החלטות כמעט טכניות, בעודו מאריך על מדיניות החוץ שלו ומרחיב על תפקידו בהסכם השלום בין ישראל למצרים. פול קרוגמן וג'וזף שטיגליץ, שניים מהכלכלנים הבכירים בעולם שמזוהים עם המפלגה הדמוקרטית, משתתפים בבניית הנרטיב הזה. לפי שטיגליץ, התזוזה לעבר "אידאולוגיה של השוק החופשי" בדחף כמעט מיסיונרי, שהביאה לדה־רגולציה חסרת אחריות על מוסדות פיננסים, התחילה בארצות הברית עם כניסתו של רייגן לתפקיד הנשיא. פול קרוגמן, בתיאורו את התזוזה ימינה בפוליטיקה ובמדיניות הכלכלית בארצות הברית, מזכיר את קרטר רק פעמיים ובהקשרים "שמאליים" בלבד לאורך ספר שלם: פעם אחת בתור יוזם מדיניות אנרגיה לאומית להפחתת התלות בנפט מיובא ופעם נוספת בתור יוזם צמצום ההוצאה הצבאית אחרי סיום מלחמת וייטנאם. 

הנרטיב שמקשר את המפנה הנאו־ליברלי עם עליית רייגן יובא לישראל וניתן למצוא אותו בפודקאסטים פופולריים על פוליטיקה ובכתיבה ביקורתית על אדריכלות כאחד. הקישור ההיסטורי־אסוציאטיבי בין רייגן לעליית הנאו־ליברליזם בארצות הברית כל כך חזק שהוא זכה לשמות מיוחדים כמו "רייגונומיקס" או "עידן רייגן".

מבחינה מפלגתית, לדמוקרטים ולרפובליקאים יש אינטרס בתחזוקת הנרטיב הכוזב הזה. כיום, לדמוקרטים נוח להתעלם או להדחיק את המגמות הכלכליות שרווחו בממשל קרטר, שכן אותן עמדות הן תו ההיכר של המפלגה הרפובליקאית מרייגן ועד תבוסת הממסד המפלגתי לדונלד טראמפ בפריימריז לנשיאות ב־2016. לדמוקרטים יש עניין ברור להציג את רייגן בתור מי שהפר את האיזון בין השוק למדינה ובין ההון לעובדים שאפיין את הסדר הפוסט־מלחמתי – הוא מאפשר להם לשווק את עצמם בתור מתקדמים כלכלית. הרפובליקאים, שמתחזקים את הדימוי הציבורי של גיבורי היוזמה החופשית, מאמיני "היד הנעלמה" ואלופי קיצוצי המסים, נהנים מהדעה הרווחת שנשיאותו של רייגן בישרה את סיום עידן הניו דיל ותחילת עידן "השוק החופשי". זאת, למרות שההיסטוריה מלמדת אותנו שרייגן משל באמצעות גירעונות אדירים, ניהול מדיניות תעשייתית במספר ענפים, ואפילו קביעת מכסות על ייבוא פלדה לארצות הברית. שלושה דברים שקרטר סירב לעשות, ושילם עליהם במטבע פוליטי קשה. 

בחינה מעמיקה של מדיניות קרטר מעלה תמונה אחרת. התזוזה ימינה בבית הלבן התחילה בימי קרטר הדמוקרט. אבל קודם, נעמוד על עקרונות הניו דיל מהם חרגה מדיניותו של קרטר.

מורשת הניו דיל

הסדר הפוליטי־כלכלי של הניו דיל נשען על שלושה יסודות: תנועת עובדים בעלת עוצמה פוליטית, צמיחה כלכלית מתמשכת וגידול עקבי בהוצאה הפדרלית. אחריות הממשלה לתעסוקה מלאה, ייצור מקסימלי, הגדלת כוח הקנייה של הציבור ותפיסת הנשיא "כמנהל העליון של השגשוג", היו בקונצנזוס. הגדלת יכולת הייצור תרמה לתעסוקה החברתית ולהגדלת הכנסות המדינה ממסים, שאפשרו בתורם להגדיל את ההוצאה האזרחית לטובת מטרות חברתית. גישה זו פעלה להשגת מטרות לאומיות וכדי לספק מענה לצרכים ואתגרים בתחומי האנרגיה, הדיור, החקלאות והבריאות השתמשה בכלים מדינתיים לעיצובו של השוק ולניהול מדיניות ענפית ותעשייתית. 

רשת צפופה של מוסדות, חקיקה וסוכנויות פדרליות שהוקמו בתקופת נשיאותו של פרנקלין רוזוולט, והורחבה על־ידי יורשיו, ויסתה את השוק והתערבה בכלכלה כדי להבטיח את עוצמת התעשייה, רווחיותה והתחדשותה לשם הבטחת המשך הצמיחה, וסיפקה שכבת הגנה לאזרחים בדמות ביטוחי אבטלה, תוכניות בריאות ורווחה פדרליות וחלוקה מחודשת של ההכנסות שהעלתה את השוויוניות. העבודה המאורגנת נהנתה משיעורי התאגדות גבוהים, מעמד ציבורי איתן שהתבטא בקונצנזוס דו־מפלגתי וכוח מוסדי. כל אלו, לצד נסיבות ומאפיינים נוספים שנבעו מהסדר הבתר־מלחמתי בעולם, הביאו לשלושה עשורים של צמיחה, של עלייה ברמת החיים של הציבור, של צמצום פערים ושל קדמה טכנולוגית ומדעית בארצות הברית. הרגולציה על התעשייה לא הייתה רק כלי להגן על הציבור, אלא גם אמצעי של הממשלה להבטיח שהחברות התעשייתיות הגדולות יהיו מוגנות מפני תחרות ורווחיות מספיק כדי לשלם שכר ראוי לעובדים ולהשקיע במחקר ופיתוח ובמיכון כדי לשמור על היתרון האסטרטגי שלהן. בתאגידי התעשייה הגדולים, שזכו לביקורת רבה משמאל בסוגיות של איכות סביבה, ומימין בטענה של פגיעה בתחרות, העובדים היו מאוגדים בדרך כלל. תנאי ההעסקה שלהם, שבארצות הברית אינם מוגבלים רק לשכר ולפנסיה אלא כוללים גם את ביטוח הבריאות, נקבעו במסגרת הסכמים קיבוציים. במקרים מסוימים, כשהמשא ומתן נתקע, הבית הלבן, ואפילו הנשיא עצמו, היו מתערבים כדי למצוא פשרה.

לא פלא אם כך, שעקרונות ומסורת הניו דיל, היו בגדר המיינסטרים הפוליטי, ויושמו גם על־ידי נשיאים רפובליקאים כמו אייזנהאואר, ניקסון ופורד. אחרי בחירות 1949 והניצחון של טרומן, הנהגת הרפובליקאים אמרה נואש מהניסיונות "להחזיר את הגלגל לאחור" לגבי הניו דיל וקיבלה אותו כעובדה מוגמרת. 

קואליציית הניו דיל והמפלגה הדמוקרטית

מאז כהונתו של מייסד הניו דיל, הנשיא רוזוולט, התבסס הגיון המדיניות הכלכלית של המפלגה הדמוקרטית על חתירה להגדלת הביקוש המצרפי באמצעים פיסקליים: הוצאה פדרלית ומיסוי. זאת, מתוך ההיגיון הקיינסיאני לפיו רמת ההשקעה נקבעת על ידי רמת הצריכה והביקושים, ובניגוד לעמדה הנאו־קלאסית לפיה השקעה נקבעת לפי רמת החיסכון. אתגר המדיניות הדמוקרטי בתקופה זו היה כיצד לעודד יותר השקעה בתעשייה, לצורך צמיחה בת קיימא שלה, תוך שמירה על רמת החיים של העובדים. בסיס הבוחרים של המפלגה הדמוקרטית שיקף את המדיניות הזו והיה נאמן לה כל עוד נמשכה. קואליציית הניו דיל שרקם רוזוולט הורכבה מעובדים מאוגדים, חקלאים, יהודים, שחורים, קתולים ולבנים עניים. הרוח הדמוקרטית של הניו דיל הייתה התפיסה שההון והעבודה המאורגנת ישגשגו ביחד.

הסדר המפלגתי שנגזר מכך העניק משקל רב לכוחות מאורגנים. בהכללה, מנהיגי איגודי עובדים, ראשי קהילות אתניות ממוסדות ובוסים של מנגנונים מפלגתיים עירוניים, לצד מנהיגי הקהילה העסקית בענפים מסוימים, ניהלו את הצגת הבחירות הפנים־מפלגתיות. תהליך בחירת המועמד הדמוקרטי לנשיאות התרחש הלכה למעשה בחדרים סגורים, בבריתות בין שחקנים רבי עוצמה בפוליטיקה הפנים־מפלגתית. פדרציית איגודי העובדים הגדולה בארצות הברית, ה־AFL-CIO, הייתה בגדר ממליכת המלכים של המפלגה הדמוקרטית. המנגנונים המפלגתיים העירוניים, אמצעי כוח נוסף של העובדים בתוך המפלגה הדמוקרטית, מילאו תפקיד מכריע גם כן. טרם נעמוד על הרקע לקבורתה הפוליטית של קואליציית הניו דיל, ננסה להבין טוב יותר מי היה הפוליטיקאי שניצח על טקס האשכבה. 

ג'ימי מי?

כאשר הודיע מושל ג'ורג'יה בעל הפרופיל הציבורי הנמוך, ג'יימס ארל קרטר ג'וניור, על מועמדותו לתפקיד הנשיא בבחירות הפנימיות של המפלגה הדמוקרטית ב־1976, מול סנאטורים וותיקים ומוכרים, התגובה הרווחת למועמדותו של קרטר הייתה לשאול "ג'ימי מי?"

התשובה לשאלה היא שקרטר היה אוונגליסט דרומי, בוגר האקדמיה של הצי ששירת בתור קצין במשך שבע שנים, חוואי בוטנים שהפך למיליונר ומנע דריסת רגל של איגודי העובדים בעסקיו. מסורת הניו דיל מעולם לא הייתה מנת חלקו. בהתאם, הוא החזיק בעמדות כלכליות שמרניות יותר ובגישה לא אוהדת כלפי העבודה המאורגנת. הוא ראה בעצמו ממשיך את המסורת הפוליטית של הפרוגרסיביזם הדמוקרטי של תחילת המאה ה־20, שהתמקד במנהל תקין ויעיל של המגזר הציבורי לצד חמלה עבור החלכאים והנדכאים. התוספת של קרטר לזרם הרעיוני הזה היה עמדה מתקדמת בנוגע לזכויות השחורים, בהשוואה לסטנדרטים של דרום ארצות הברית בשנים שלפני התנועה לזכויות האזרח. הוא תיאר את עצמו כשמרן פיסקלי, אבל ליברל בנוגע לזכויות האזרח והסביבה. קרטר השתלב בעשייה הציבורית סביב המאבקים לביטול ההפרדה הגזעית בדרום, לפני חקיקת חוק זכויות האזרח (1964). הוא בנה את הקריירה הפוליטית שלו בג'ורג'יה סביב תמיכה בביטול ההפרדה בין שחורים ולבנים ומאבק במנגנון המפלגתי הדמוקרטי בדרום, שהצטייר כמסואב. ב־1971 נבחר קרטר למושל ג'ורג'יה, כשהוא מביס מחד את תומכי מדיניות ההפרדה הגזעית ומאידך מועמדים ליברלים יותר, כמעין מועמד מרכז מתון.

סדקים במורשת הניו דיל – מהפריימריז לבחירות הכלליות

עוד טרם בחירתו של קרטר ב־1976 החלו להיפער סדקים במנגנונים הפוליטיים שקיימו את הניו דיל. ב־1972 הוחלפה השיטה של בחירת המועמד הדמוקרטי לנשיאות, שבמתכונתה הקודמת העניקה כוח לקואליציית הניו דיל, בשיטת הפריימריז. ההרחבה המקסימלית של הגוף הבוחר לכלל בעלי זכות הבחירה שנרשמו בתור דמוקרטים הייתה בעלת השלכות אסטרטגיות. היא דיללה את כוחם ואת השפעתם של איגודי העובדים והנציגים המוסדיים של השכבות הנמוכות והגדילה את כוחם של בעלי הממון והתקשורת. במקום להתמודד מול הכוחות המאורגנים במפלגה, שחקנים חוזרים ומנוסים עם סדר יום מגובש, פלוני יכול היה לנצח באמצעות מיצובו בדעת קהל הבוחרים בפריימריז, שבבחירות הקודמות יכלו להיות רשומים במפלגה הרפובליקאית ובבחירות הבאות במפלגה שלישית. זאת באמצעות פרסום, מערכת יחסי ציבור משומנת שיוצרת תדמית חיובית בתקשורת ההמונים. בשיטה זו המחויבות היחידה של המועמד היא להמון חסר פנים לא מאורגן, ולא לאנשים מאורגנים בשר ודם, שיכולים לגבות את מחיר פוליטי או לנקוט צעדי תגמול אפקטיביים אם המחויבות הופרה. בין המתנגדים הבולטים לרפורמת הפריימריז היו איגודי העובדים והמנגנונים העירוניים, שטרם הרפורמה הצליחו להחזיק בעוצמה וסמכות מפלגתיים.

הכוח של נאמני הניו דיל רוסק כבר בבחירות לבית הנבחרים ב־1974, כשגל חדש של דמוקרטים הגיע לקונגרס, חרת על דגלו את המאבק בשחיתות הנשיאותית לאחר פרשת ווטרגייט, וראה בעצמו חלק מ"פוליטיקה חדשה". הם נטו לתמוך בכלכלת שוק, ליברליזם חברתי וספקנות כלפי הצרכים והמוסדות של העובדים. אחד ממאפייני "הפוליטיקה החדשה" והפרשנות המסוימת שלה למנהל תקין, היה ביטול מערכת הסניורטי, שהעניקה עדיפות לחברים הוותיקים בבית הנבחרים בחלוקת התפקידים בוועדות. בנסיבות העניין, משמעות הדבר הייתה פגיעה בנאמני הניו דיל, שנהנו ממנה והצליחו באמצעותה לקדם את האינטרסים של מצביעיהם, לרוב מקרב מעמד העובדים.

המעבר לפריימריז אפשר לקרטר, באמצעות אסטרטגיית בחירות מתוחכמת, לזכות במועמדות הנכספת למרות חולשתו בקרב הליבה האלקטורלית של מצביעים דמוקרטים: עובדים מאוגדים, שחורים, יהודים וקתולים. הקולות שלו בפריימריז הגיעו משעטנז של מיעוט שמרני במדינות ליברליות ומיעוט ליברלי במדינות שמרניות. הוא נשען על הקלפיות באזורים הכפריים וגילה חולשה שיטתית בערים, מעוז הדמוקרטים. יתרון נוסף שמצא מושל ג'ורג'יה בפריימריז היא יכולתו לנהל קמפיין שעקף את הקבוצות המאורגנות, ללא ניהול משא ומתן עם מנהיגים מקומיים וללא תלות בממסד המפלגתי. המעבר לפריימריז ב־1972 סייע לקרטר – "מושל לשעבר שצידד במעסיקים במפלגה עם דומיננטיות של ארגוני עובדים, מי שהגיע ממדינה שלא הצביעה לנשיא דמוקרטי מזה 16 שנה והיה פרוטסטנטי אנגלו־סקסי לבן מהדרום הכפרי במפלגה שרוב מצביעיה לנשיאות הם מיעוטים אתניים מהאזורים העירוניים בצפון", כפי שכתב משקיף בן התקופה – לנצח בבחירות.

הניצחון של קרטר בבחירות 1976 הוא דוגמה מובהקת לדעיכת כוחן של מפלגות בפוליטיקה האמריקאית. הרפורמות המבניות במפלגות, המעבר לפריימריז וביטול שיטת הסניורטי – החלישו את היכולת של המוסדות המפלגתיים להשפיע על נושאים מהותיים ומדיניות בפועל. המוסדות המפלגתיים, שחיברו בין הבוחרים לנבחרים, לא הצליחו לגבש את הנבחרים לפעולה משותפת לפי הקווים המפלגתיים. בעקבות כך המערכת התמלאה ביזמים פוליטיים, קמפיינים מבוססי מועמד וקואליציות אד־הוק לטובת חקיקה ספציפית. כעת, היו אלו הארגונים החוץ־מפלגתיים שהתפשטו כפטריות אחרי הגשם, שהפעילו לחץ על נבחרי הציבור וניסו לעצב את המדיניות.

הרפורמות המפלגתיות לא היו עיוורות מבחינה מעמדית. הן תוכננו בכוונה תחילה ומוצהרת למשוך למפלגה ציבור מצביעים משכיל יותר ומעורב יותר בפוליטיקה. הכוונה הייתה, בין היתר, למשוך לתוך המפלגה הדמוקרטית את התנועות החדשות של שנות השישים, ולהופכם לשדרה המרכזית במפלגה, על חשבון ליבת המצביעים של קואליציית הניו דיל – עובדי הצווארון הכחול.

קרטר הצליח לנצח בפריימריז בלי לכרות ברית עם בכירי המפלגה, בלי ניסיון ברמה הלאומית, בלי נושא מארגן מסוג כלשהו בסדר היום שלו, בלי רשת פוליטית מחוץ לג'ורג'יה. קרטר ניצח בפריימריז, באופן כמעט בלעדי, על בסיס הפופולריות האישית שלו בסקרי דעת הקהל ובכיסוי התקשורתי הנלווה. פרט להיותו המועמד הדמוקרטי הראשון לנשיאות שהיה "פוסט ניו דיל" מבחינה כלכלית, הוא גם היה "פוסט־מפלגתי" מבחינה מוסדית. 

הדמוקרט השמרן

מבחינה כלכלית היה קרטר הסמן הימני בפריימריז של המפלגה הדמוקרטית. הוא היה חלוץ של מודל המושל השמרן מבחינה פיסקלית שבהתמודדותו לנשיאות הבטיח לקצץ את הבירוקרטיה, לאזן את התקציב, ולהיאבק מול האינטרסים המיוחדים בוושינגטון. המועמדים שהתמודדו וזכו אחריו, רונלד רייגן, ביל קלינטון וג'ורג' וו. בוש, שכפלו את המודל. היועץ של קרטר למדיניות פנים, סטיוארט אייזנשטט, העיד שהוא היה המועמד הכי שמרן בפריימריז הדמוקרטים של 1976 בכל הנוגע לסוגיות כלכליות, ו"היחיד שדיבר על תקציב מאוזן וקיצוץ בירוקרטיה, רעיונות שלרוב מזוהים עם רייגן". אחת המטרות המרכזיות לחיצי הביקורת במסגרת קמפיין הפריימריז הייתה מה שקרטר כינה "פשיטת הרגל של מסורות הניו דיל, הפייר דיל והחברה הגדולה". הוא הבטיח ליישם מדיניות "אפס תקציב", כפי שיישם בג'ורג'יה, לפיה כל סוכנות או תוכנית פדרלית תצטרך להצדיק את תקצובה כל שנה מחדש. הוא הבטיח לקדם דה־רגולציה ולפרק את מה שחשב למבנה המונופוליסטי של הכלכלה.

הפתרון שהציע למצוקת האבטלה, סוגיה שהוא חב לה חלק בלתי מבוטל מניצחונו בבחירות הכלליות, היה הפחתת מיסים וקידום פרויקטים ממוקדים באזורים מוכי אבטלה. כלומר, הדרך לפתרון נמצאת במנגנון השוק לצד סעד לחלשים ביותר. במהלך הפריימריז, המגזין טיים השתמש בעלייתו של קרטר בתור דוגמה חיה לטענה שהאבטלה אינה סוגיה פוליטית בוערת. 

הסנאטור הדמוקרטי הבולט יוברט המפרי התייחס כך לעמדותיו של קרטר בפריימריז: "מועמדים שתוקפים את וושינגטון, תוקפים את תוכניות הממשלה, את השחורים, את המיעוטים, את הערים. זו צורה חדשה ומוסוות של גזענות, צורה חדשה ומוסוות של שמרנות." 

ידיד הבנקאים

בכל הנוגע למדיניות סחר, קרטר החזיק בתפיסה שעל ארצות הברית מוטלת המשימה לשפר את היחסים עם אירופה ויפן ולשלב את העולם השלישי בכלכלה העולמית על־ידי פתיחת גישה עבורם לשווקים וכספים מערביים. ארצות הברית צריכה להוביל את המאמץ הזה וליישמו במדיניות החוץ והביטחון שלה. קרטר הביע תפיסה זו עוד בשלב הפריימריז, והיא התבססה על סיוריו ולימודיו במסגרת הוועדה הטרילטרית, כפי שהוא עצמו העיד במענה לטענות על חוסר ניסיונו בזירה הבינלאומית.

הוועדה הטרילטרלית היא מוסד פרטי שמטרתו "לתכנן את המסלול של העולם המתועש אחרי המשבר המוניטרי של התקופה [ביטול הסכמי ברטון־וודס באוגוסט 1971], אל עבר יציבות חדשה של יחסים בנקאיים בין האומות המפותחת והסכמי סחר עם העולם השלישי". ארגון זה הוקם על־ידי דיוויד רוקפלר, בן למשפחת הבנקאות הידועה ב־1972, שהייתה מושרשת ופעילה במפלגה הרפובליקאית, וייצגה את האגף המתון בה. הוועדה הורכבה מ־180 נציגים בכירים מתחומי הבנקאות והפוליטיקה, שהתחלקו בצורה שווה בין ארצות הברית, אירופה ויפן. ללא קשר להשקפותיו של רוקפלר האיש בדבר האינטרס האמריקאי בהידוק היחסים עם שותפות הסחר המרכזיות שלה, ענף הבנקאות האמריקאי, שנהנה מחירויות והזדמנויות חדשות משעה שהסכמי ברטון־וודס הושלכו לפח, היה בעל תמריץ כלכלי ליצירת אווירה פוליטית ובינלאומית אוהדת לתנועה חופשית של הון וסחורות. 

השאלה כיצד מושל דמוקרטי דרומי עם רקע בחקלאות התחבר לארגון אקסקלוסיבי של בנקאים רפובליקאים מהחוף המזרחי מעוררת תהיות. התשובה היא שבהיותו מושל ג'ורג'יה, קרטר היה זקוק למכור אגרות חוב של המדינה ופנה לרוקפלר בבקשה לסיוע במכירתן בשוק ההון בניו יורק. הבנקאי התרשם מהמושל במפגש שארגן לו עם בכירים בענף ובחר בו אישית להיות אחד משישים החברים האמריקאים בוועדה הטרילטרלית, והמושל הדמוקרטי היחיד מהם. עבור קרטר, הייתה זו הזדמנות פז לצבור יוקרה, קשרים וידע לקראת התמודדותו בפריימריז הדמוקרטים לנשיאות ארבע שנים לאחר מכן. 

בארגון עובדי תעשיית הרכב לעומת זאת, לא התלהבו ממדיניות הסחר והשאיפות לשיקום כלכלת העולם שגובשה בחוגי הבנקאות הגבוהה, והתמקדו באינטרסים של העובד האמריקאי. הם הזהירו את הבוחרים בפריימריז מפני המשמעות של התוכנית שהייתה "מסחר חופשי וחלוקה מחדש של משכורות מהעולם המתועש לעולם השלישי" על חשבון שכרם.

אביר המנהל התקין

הפרשנות של קרטר למסורת הפרוגרסביזם הדרומי הייתה "ממשל עם מבנה פשוט וברור, צמצום הביורוקרטיה, יעילות, אחריות". כך יובטחו המנהל התקין ואיכות השלטון, סוגיות שעמדו בלב השיח הציבורי לאחר פרשת ווטרגייט. הדברים עלו בקנה אחד עם הבטחתו לאזן את התקציב, שכן במסגרת תהליך הארגון מחדש של הממשל הפדרלי, הבטיח קרטר בתעמולת הבחירות, "ינוכשו" סעיפים תקציביים מיותרים ויבוטלו כפילויות. בין היתר הבטיח לסגור 700 מתוך 900 הסוכנויות הפדרליות. הם השתלבו גם עם תכנית דה־הרגולציה שהציג עוד בפריימריז.

הגישה של קרטר לסוגיות הייתה בירוקרטית ולא פוליטית. לאורך מערכת הבחירות הוא אמר שהוא תומך ברפורמת מס, אבל סירב להסביר באיזו. הפתרון אליבא דקרטר? להפוך את תקנות המס לברורות יותר, פשוטות יותר וצפויות יותר. כך אחת הסוגיות הפוליטיות המשמעויות והמרכזיות ביותר, החלוקה המחודשת של ההכנסות, הפכה לעניין בירוקרטי.

הביוגרף של וולטר מונדייל, סגן הנשיא בממשל קרטר, עמד על ההבדלים בנוגע לתפיסת "האדם הפשוט" בין השניים. "עבור קרטר, האזרח הממוצע היה כפרי, פרוטסטנטי, עצמאי פוליטית, בטוח כלכלית ושמרן פיסקלית; עבור מונדייל האדם הזה נאבק כלכלית, עירוני, צווארון כחול, חבר באיגוד שמודאג מביטחון תעסוקתי, שכר הולם וחינוך לילדיו." הוא סיכם כי למעשה "קרטר היה דמוקרט שחשב כמו רפובליקאי". 

קרטר האמין שהמשבר הפוליטי והכלכלי בארצות הברית נגרם בגלל קבוצות לחץ ואינטרסים מיוחדים שלא רואים את התמונה הגדולה ורק עסוקים בלהגדיל את חלקם בעוגה. לכן סירב להבטיח הבטחות למנהיגים מקומיים בדרך לבית הלבן. לשיטתו, הנשיא הוא "נאמן האומה", מי שרואה את המציאות ממבט מעוף הציפור, ולא מייצג מגזר זה או אחר. בהתאם, הוא החזיק בחוסר אמונה עמוק כלפי מוסדות גדולים – הממשלה, העסקים הגדולים ואיגודי העובדים. "אני חייב לאנשים הכל – ולאינטרסים המיוחדים כלום" הבטיח קרטר לבוחרים.

נישא על גלי ההדף של פרשת ווטרגייט, כשהוא מתמודד מול הנשיא שהעניק חנינה לניקסון המצורע ציבורית, עם שיעורי אבטלה שהאמריקאים לא ידעו מזה ארבעים שנה, הצליח המושל הדרומי הלא־מוכר לגרוף 51 אחוזים מקולות הבוחרים, שהיו 297 אלקטורים מול 240 של יריבו הרפובליקאי, ג'רלד פורד. בלי הקולות של קואליציית הניו דיל המסורתית – העבודה המאורגנת, אנשי צווארון כחול ובעלי הכנסה נמוכה – קרטר לא היה נבחר. זאת, מבלי לציין את התגייסות איגודי העובדים והמנגנונים המפלגתיים העירוניים לטובת הקמפיין שלו, שניצח בדוחק. המועמד שסלד מהעבודה המאורגנת יותר מכל דמוקרט אחר מאז רוזוולט ומכל נשיא רפובליקאי בתקופה הזו, האיש שדחה את האינטרסים המיוחדים, לא היה עובר מג'ורג'יה לוושיגנטון די.סי, אלמלא התגייסו והפעילו האחרונים את כובד משקלם לטובתו.

מבשר הנאו־ליברליזם בבית הלבן

ביום השבעתו של קרטר לנשיאות, התמודדה הכלכלה האמריקאית עם שעתה הקשה ביותר מאז השפל הגדול. האינפלציה והאבטלה חברו לתופעה חדשה: סטגפלציה. מקורותיה במשבר הנפט שפרץ אחרי מלחמת יום כיפור ב־1973. העלאת המחירים במאות אחוזים והורדה מכוונת של כמות הפקת הנפט ל־75 אחוזים מרמתה לפני המלחמה על־ידי מדינות אופ"ק, הביאה לירידה בתפוקה התעשייתית ולעליית מחירי הדלק, שתי תופעות שעוררו אינפלציה בינלאומית ובעקבותיה – מיתון בינלאומי. 

הפדרל ריזרב העלה את שיעורי הריבית כדי להתמודד עם האינפלציה, דבר שלא תרם להאצת הפעילות הכלכלית בלשון המעטה. הצמיחה השנתית הממוצעת בין 1980-1974 ירדה בשליש לעומת הנתונים של 1973-1950 ושיעורי האבטלה זינקו בהתאם. ב־1975 האבטלה הייתה תשעה אחוזים, בשנת הבחירות שלאחריה, היא ירדה ל־7.8 אחוזים וב־1980 היא קפצה ל־10 אחוזים. ביום הבחירות ב־1976 שמונה מיליון אמריקאים היו מובטלים. הירידה ברווחיות של התעשייה הביאה לדחייה, צמצום וביטול של השקעות במיכון ומודרניזציה – ובעקבות כך צנח שיעור הפריון בייצור ביחס לרמתו טרם 1973 בכמעט שני שליש. השלכה נוספת ובלתי צפויה של האינפלציה הייתה עלייה במדרגות המס בקרב המעמד העובד, עבור נתח גדול של עובדים שחלו עליהם מנגנוני הצמדה בין השכר לאינפלציה. גם המצב הפיסקלי לא האיר פנים. קרטר ירש מקודמו, פורד הרפובליקאי, את הגירעון הגדול ביותר מאז סוף מלחמת העולם השנייה. נדמה היה שהכלים הקיינסיאנים, ששירתו ממשלות במערב מאז שנות הארבעים, איבדו את כוחם מול התופעה החדשה של סטגפלציה. כלכלני הזרם המרכזי לא ידעו לספק מענה הולם. האפקטיביות של ה"טרייד־אוף" בין אינפלציה לאבטלה פחתה – ושתיהן עלו מעלה מעלה. 

רכיב נוסף במציאות הכלכלית שהציב אתגר לסדר של הניו דיל בארצות הברית ולמדינות הרווחה שקמו באירופה במסגרת הפשרה בין ההון לעבודה לאחר מלחמת העולם השנייה, היה ביטול הסכמי ברטון־וודס. ההסכמים יצרו מערכת שוויסתה וריסנה את השוק הבינלאומי לפיננסים ולסחורות. המגבלות על השקעות ועל הלוואות בחו"ל, שערי חליפין קבועים, סמכויות לממשלות לאסור או לקבוע תקרה להוצאת כספים מהמדינה – כל אלו סייעו למדינות מתועשות בכלל ולארצות הברית בפרט לפתח ולחזק את התעשייה המקומית ולנהל מדיניות של תעסוקה מלאה. רצה הגורל וההסכמים בוטלו בחמישה באוגוסט 1971, טרם בחירתו של קרטר. כתוצאה מכך, התחרות הכלכלית הבינלאומית הפכה חריפה יותר, ושיעור הייצוא כחלק מהתוצר הלאומי הגולמי בעולם זינק. 

התזוזה ימינה ומניעיה

קרטר, כפי שראינו, החזיק בעמדות כלכליות ימניות טרם בחירותו לנשיאות וראה בעצמו ממשיך של מסורת אחרת מאשר הניו דיל בכל הנוגע למידת מעורבותה של הממשלה בכלכלה. לאורך כהונתו הוביל קרטר צעדים כלכליים שאף נשיא מאז רוזוולט לא נקט ושבר ימינה בחדות בסוגיות שגם נשיאים רפובליקאים לא העזו. התובנות הנאו־ליברליות לגבי ניהול מאקרו־כלכלי נכנסו לבית הלבן לראשונה בתקופת כהונתו.

בכל הנוגע לכלכלה הפוליטית, המטרה של קרטר הייתה לצמצם את תפקיד הממשלה בהשוואה לשנות השישים. התוכנית הכלכלית של הנשיא החדש התבססה על העקרונות הבאים: הישענות גדולה יותר על השוק כדי להגיע לשגשוג, תיעדוף הדברת האינפלציה מעל הדברת אבטלה, החזרת האיזון התקציבי, העדפת מדיניות מוניטרית על פני מדיניות פיסקלית כמכשיר המרכזי לניהול כלכלי, דגש על צד ההיצע כדי להגדיל השקעות וצמיחה ארוכת טווח. 

הגורמים שעמדו מאחורי הפנייה ימינה במדיניות הכלכלית בתקופת הנשיאות של קרטר היו מגוונים. פרט להשקפתו, רקעו ואוזלת היד של הכלים המקובלים מול איום הסטגפלציה והמיתון, היו גורמים נוספים. הראשון, ביטולו של מנגנון ברטון־וודס באוגוסט 1971 הפך את התחרות הכלכלית הגלובלית לחריפה יותר והסיר מגבלות על תנועת הון ומסחר במטבע חוץ. השני, התארגנות של המגזר העסקי, שהייתה דומיננטית תמיד בפוליטיקה האמריקאית, עלתה מדרגה והרחיבה את היקף פעילותה והמימון שהעמידה לרשות כך. 

היו גם משמעויות אלקטורליות לשינויים האלה. יועץ הסקרים של קרטר, פטריק קאדל, כתב לו מזכר בדצמבר 1976, ובו ייעץ לו לנטוש את "הדוגמות הדמוקרטיות הישנות" והמליץ לו למשול מעבר ל"אידיאולוגיה המסורתית" כדי לסלול נתיב אל ליבם של אלו שאינם סומכים את ידיהם על הליברליזם או השמרנות המסורתיים. לשיטתו, רק כך יוכלו הדמוקרטים למשול, שכן האסטרטגיה האלקטורלית המסורתית של הדמוקרטים, שנשענה על קואליציית הניו דיל והתבססה על חלוקה כלכלית, הפכה לא רלוונטית לאור "הצמיחה הכלכלית של העשורים האחרונים". לשיטת מומחה הסקרים, הייתה לקרטר הזדמנות פז לעשות קואופטציה לרבות מהעמדות של הרפובליקאים ולקחת חלקים גדולים מהקואליציה הנשיאותית שלהם. מהלך זה אמנם יעורר התנגדות בקרב קהלי הבוחרים המסורתיים של הדמוקרטים (איגודי עובדים, שחורים, עירוניים, נשים), אך יאפשר לו להרוויח את קולותיהם של תושבי הפרברים ובעלי המקצועות היוקרתיים. קרטר ראה במזכר מסמך "מצוין" וביסס חלקים נרחבים מנשיאותו על גישה זו. 

אין חולק כי המציאות עמה התמודד קרטר הייתה מורכבת להפליא והוא נאלץ להתמודד עם סוגיות שאיש לפניו לא התמודד איתן. אך הדרך שבה בחר להתמודד עם המציאות הזו, סדרי העדיפויות שלו, החלטות המדיניות שלו והבחירות שערך בין חלופות – הם אלו שהפכו אותו למבשר הנאו־ליברליזם בבית הלבן. 

המאבק באינפלציה מעל הכל

ניתן ללמוד רבות על הכיוון אליו ניווט קרטר את נשיאותו מהמינויים שערך עם כניסתו לתפקיד. שיעור ניכר מהתפקידים הבכירים בממשל קרטר היו החברים והצוות המקצועי של הועדה הטרילטרלית מבית רוקפלר. כל צוות מדיניות החוץ, ממזכיר המדינה ועד היועץ לביטחון לאומי דרך עוזריהם וסגניהם הבכירים, היו בוגרי הועדה. זאת בנוסף לסגן הנשיא ולשר האוצר. בקרב חברי הקבינט שלו היה יותר ייצוג לדירקטוריון IBM מאשר לנבחרי ציבור ודמויות מפתח במפלגה הדמוקרטית.

קרטר נבחר בעיקר בעקבות התגובה הציבורית לפרשת ווטרגייט, האבטלה שהרימה את ראשה המכוער ומספר שיא של מובטלים מאז מלחמת העולם השנייה. הוא חב חלק בלתי מבוטל מניצחונו בבחירות צמודות ביותר להתגייסות של אותה קואליציית ניו דיל שנראתה מיושנת וחסרת ערך אלקטורלי לו וליועציו; שחורים, איגודי עובדים, מנגנונים מפלגתיים עירוניים – קהלים שעבורם יצירת מקומות עבודה נוספים והתערבות ממשלתית במטרה להיאבק באבטלה היו הסוגיות הבוערות. זה לא הפריע לקרטר למקם את הדברת האינפלציה בראש סדר העדיפויות שלו ולהכפיף את המדיניות הכלכלית למטרה הזו. המאבק באינפלציה הפך לתכלית הכל. קרטר נתפס בתור "לוחם טבעי באינפלציה", שכן מזגו התאים למדיניותו: הוא נהג בחסכנות אישית, הופיע בסגנון לבוש לא רשמי וסלד מרהבתנות. נאומיו הקודרים לאומה על הקרב נגד האינפלציה והאבטלה, נשמעו דומים יותר "לפוריטן מהמאה ה־17 בניו אינגלנד מאשר לבפטיסט דרומי במאה ה־20", כפי שטען ביל קלינטון, שכיהן בתפקיד המושל הצעיר של ארנקסו באותם הימים. אך טרם נבחן את המדיניות של קרטר במאבקו נגד השד האינפלציוני, נעמוד על מקורותיה של האינפלציה בתקופה הרלוונטית.

למרות ש־90 אחוזים מהעלייה במדד המחירים בשנים 1980-1977 היו מצויים במחירי האנרגיה, מחירי המשכנתאות והדיור ועלויות האשפוז בבית חולים – עיקר המאמצים של ממשל קרטר הופנו לקיצוץ התקציב, החלשת התעשייה ושחיקת השכר. ממשל קרטר שם על הכוונת מצד אחד את הגירעון הממשלתי שירש מהנשיא פורד (73.7 מיליארד דולר) ואת הגידול העקבי בהוצאה הפדרלית, ומצד שני את התעשייה המקומית, שלשיטתו העלתה את המחירים ואת השכר בצורה מופרזת בגלל מבנה לא תחרותי מספיק של השוק. שר העבודה של קרטר, ריי מרשל, הצביע דווקא על משבר הנפט של 1973 בתור הגורם שיצר הלם לצד ההיצע: "אתה באמת צריך להתאמץ כדי לטעון שהמשכורות גרמו לאינפלציה. האינפלציה נגרמה כתוצאה ממשבר חיצוני במחירי הנפט ולכן מה שהם רצו לעשות היה לתת לעובדים לשלם על זה באבטלה גבוהה. אבל לא רק העובדים ישלמו את המחיר. המפלגה הדמוקרטית תשלם אותו גם". "גורם חדש ומסוכן באינפלציה", כדברי ההיסטוריונית ג'ודית סטיין, שגם ממנו התעלמו בממשל, היה הצניחה בפריון הייצור. תהליך זה החל ב־1973, עד שבמהלכו הפך הפריון לשלילי בתחילת 1979, כשהאינפלציה כבר עמדה על תשעה אחוזים. משבר הנפט השני, עקב המהפכה באיראן ב־1979, הביא להכפלת מחירי הנוזל השחור ותדלק גל אינפלציוני נוסף. כפי שנראה, הצעדים שקידם קרטר לא התמודדו עם מקורות האינפלציה, אך היא שימשה עבורו תחמושת קטלנית בהנעת פירוק הסדר של הניו דיל לטובת כוחות שוק. 

ההתנגשות עם קואליציית הניו דיל

שבועות לאחר כניסתו לבית הלבן עלה קרטר על מסלול התנגשות עם העבודה המאורגנת ודמוקרטים תומכי הניו דיל בקונגרס. הבטחתו להרחיב את הפעילות הכלכלית כדי לצמצם את שיעור האבטלה, בזמן שארצות הברית נמצאת בנקודת הזמן הגרועה ביותר מבחינת שני מדדים אלו מאז ימי השפל הגדול ב־1930, נכנסה אחר כבוד למגירה לטובת מטרות העל האמיתיות שלו – הפחתת האינפלציה וצמצום הגירעון. בעיני הנשיא, הגירעון התקציבי תדלק את האינפלציה שהזניקה את שיעורי הריבית, הגדיל את הביקושים בזמן של ירידה בייצור ובפריון, ושימש דוגמה רעה לפזרנות בזמן שעסקים ועובדים התבקשו ליישם הגבלות במחירים ובשכר.

קרטר בחר בתקציב מאוזן על חשבון תעסוקה מלאה וראה בשיעור האבטלה הגבוה מחיר זמני שיש לשלם לטובת ייצוב המחירים. יועצי מדיניות הפנים של הנשיא הזהירו אותו שהדבר ירחיק את קהל המצביעים של המפלגה הדמוקרטית ועלול להביא להאטה כלכלית, אך הוא אימץ את עמדת משרד האוצר. איגודי העובדים זעמו על כך, ועל עמדתו הפושרת בנוגע להעלאת שכר המינימום, וראו בכך הפרת התחייבות מצידו. מהאגף השמאלי בקונגרס רתחו על ביטול תקוותיהם להוצאות חברתיות רחבות היקף שיקלו על הסבל שהאבטלה יצרה. ג'ורג' מקגוורן (McGovern), הסנאטור הבולט מהאגף השמאלי והמועמד לנשיאות מטעם הדמוקרטים ב־1972, העיר ש"לפעמים קשה לזכור מי ניצח בבחירות בסתיו האחרון" והוסיף שקרטר מאזן את התקציב על גבם של העניים. 

התקציבים שממשל קרטר הגיש לקונגרס היו "רזים והדוקים". ב־1978 הוא הציע "תוכנית צנע לאומית" לצורך קיצוץ חד בגירעון, גם על חשבון תוכניות סיוע לנזקקים ביותר. בוועידת המפלגה הדמוקרטית בממפיס בדצמבר 1978, קרטר זכה לתגובות פושרות מהקהל, בעוד שנאומו של הסנאטור טדי קנדי, שקרא להתנגדות נחרצת לקיצוצים "הדרסטיים", זכה למחיאות כפיים סוערות. 

בשידורי התעמולה של בחירות אמצע הכהונה ב־1978, הבטיח קרטר לשמור על הגירעון הממשלתי ברמה נמוכה מ־30 מיליארד דולר. במקביל העניק הממשל הטבות מס בשווי 20 מיליארד דולר. המשמעות הייתה קיצוץ של 15 מיליארד דולר בהוצאות אזרחיות. הקלות המס שהנהיג התחלקו בצורה רגרסיבית, מבלי לקדם יעדים משקיים כגון הגברת הפריון או פיתוח, אבל סיפקה הפחתה במס רווחי הון. 

קרטר עמד בהבטחתו, הקטין את הגירעון מ־66 מיליארד דולר ב־1976 ל־27.7 מיליארד דולר ב־1979, והמשיך לדרוש את צמצום ההוצאה הממשלתית. תקציב 1979 של קרטר כלל קיצוץ נרחב בשירותי הרווחה, בביטוח הלאומי ובמפעל ההזנה בבתי הספר, לצד תוספות נדיבות להוצאות הביטחון. התקציב של 1980 היה שאפתני במיוחד. במטרה להגיע לאיזון בתקציב עד שנת 1981, הוא הצהיר על הכוונה לקצץ 13 מיליארד דולר מההוצאה האזרחית, לרבות בסעיפים רגישים כגון תוכנית תלושי המזון, הכשרה מקצועית למובטלים ושירותי בריאות לילדים. 

תוכנית הקיצוץ התקציבי הגדול של תקציב קרטר האחרון נבלמה על־ידי הרוב הדמוקרטי בקונגרס – אך הנזק הפוליטי כבר נעשה. תקציבי הצנע של קרטר לא הציעו שום בשורה לתעשייה, לעובדים ולמובטלים, והם יצרו אנטגוניזם בקרב קהלי הבוחרים המסורתיים של הדמוקרטים. 

דה־רגולציה 

בניגוד למסורת הניו דיל, שראתה ברגולציה אמצעי להבטחת השגשוג של התעשייה, של העובדים ושל הצרכנים כאחד, קרטר החזיק בעמדה לפיה היא כלי שמשרת את האינטרסים הצרים של יצרנים ושל עובדים מאוגדים, ולא את האינטרסים של הציבור הרחב. כמו כן, קרטר גרס שהרגולציה מעוותת את מנגנון מחירי השוק וחוסמת חדשנות. בבחירות 1976, הבטיח קרטר לקדם דה־רגולציה בשם הצדק והיעילות, וכך עשה כנשיא. 

בממשל קרטר האמינו שדה־רגולציה תסייע בהורדת המחירים על־ידי פירוק המבנה הריכוזי של הכלכלה ועליית התחרות. לאחר שניצח על חקיקה מקיפה לדה־רגולציה של ענף התעופה ב־1978, הגיש קרטר לקונגרס שלוש יוזמות נוספות להפחתת הרגולציה: בענף התובלה במשאיות, בענף התובלה ברכבות וחוק להפחתת הרגולציה על מוסדות פיננסיים ובנקים. ככל הנראה, היוזמה האחרונה הייתה תוצאה של השפעה ישירה על קרטר מהכלכלן ג'ורג' סטיגלר (Stigler), איש אסכולת שיקגו, אגודת מונט פלרין והוגה נאו־ליברלי חשוב. בנאום בפני הוועידה הדמוקרטית ב־1980 אמר קרטר שההישג שהוא הכי מתגאה בו, הוא דה־רגולציה לצורך "החזרת היוזמה הפרטית לחברות התעופה, ההובלה והמערכת הפיננסית של מדינתנו". לדבריו, הדה־רגולציה של הענפים האלה, הייתה "השינוי הגדול ביותר ביחסים בין הממשלה והעסקים מאז הניו דיל".

קשה להמעיט בחשיבות ההיסטורית של מדיניות הדה־רגולציה של קרטר. פחות מעשור קודם לכן הקים ניקסון, נשיא רפובליקאי, את הסוכנות להגנת הסביבה, רשות פדרלית שתכליתה אכיפת הרגולציה הסביבתית החדשה, והנה נשיא דמוקרטי לא רק בולם את מגמת הרחבת הרגולציה אלא מסובב את כיוון המדיניות לצד השני ופוצח בגל של הסרת הרגולציה בענפים אסטרטגים בכלכלה. בשני העשורים שלאחר מכן, הגל הפך לצונאמי ששטף ומחק מנגנוני ויסות ובקרה חיוניים. אחת הסיבות למשבר הפיננסי של 2008 היה דה־רגולציה של המערכת הפיננסית, קרי הסרה של ההגנות והבקרות שהותקנו מאז הניו דיל בארצות הברית. וכפי שראינו, קרטר היה חלוץ הדה־רגולציה הפיננסית בארצות הברית.

המלחמה בתעשייה

בתקופת נשיאותו של קרטר התעשייה המסורתית האמריקאית (רכב, פלדה, ביגוד, הנעלה וכו') חוותה ירידה בתפוקה, במספר העובדים, ברווחיות, בהשקעות, ובנתח השוק המקומי והעולמי. זאת במקביל לעלייה בשיעורי הריבית, בעלויות המימון, במחירי חומרי הגלם, בתחרות הזרה, בנטל הרגולציה הסביבתית, ובלחץ ממשלתי להגבלת המחירים והשכר. אציג את הדברים דרך ענף הפלדה, שעמד במרכז הדיון הציבורי על המדיניות התעשייתית ועל הסכמי הסחר בתקופה הרלוונטית, בגלל מרכזיותו בתהליכי הייצור של ענפים רבים אחרים, מענף הבנייה, דרך תעשיית הרכב ועד ייצור של מוצרים ביתיים. מסיבה זו, כל המדינות המפותחות, פרט לארצות הברית, תמכו, סבסדו, תכננו והתערבו בענף הפלדה, כשחלקן הגדול פשוט החזיק בבעלות על חלקים ניכרים ממנו.

מדיניות הסחר הבינלאומי של קרטר נבעה משיקולי מדיניות החוץ של הממשל, ובראשן הידוק הבריתות נגד ברית המועצות באמצעות הבטחת גישה לשוק האמריקאי. מדיניות זו התנהלה מתוך אמונה בלתי מבוססת, שהתעשייה האמריקאית עוצמתית מספיק כדי לצלוח את הסרת ההגנות מפני התחרות הזרה. לדברי ההיסטוריונית ג'ודית סטיין, הקונצנזוס בבית הלבן גרס ש"גישה חופשית יחסית לשווקים האמריקאים היא עניין בעל חשיבות עליונה לבעלות הברית שלנו וכמעט לכל המדיניות המתפתחות בעולם". 

פתיחת השוק האמריקאי לייבוא והגברת התחרות שירתה לשיטת קרטר מטרה נוספת: הורדת מחירים. הדברים עמדו בקנה אחד עם הניתוח של קרטר, לפיו התעשייה היא אחד הגורמים לאינפלציה, למרות שכפי שראינו סיבותיה היו בעיקר מחירי האנרגיה, המשכנתאות ועלויות האשפוז. כך, באפריל 1977 אמר קרטר בנאום: "מסחר יכול למלא תפקיד חשוב בקרב נגד האינפלציה", והנחה את שר האוצר להכין תוכנית להגדיל ייבוא של מוצרי תעשייה זרים לארצות הברית, ביניהם פלדה, כדי להוריד את המחירים. קרטר ניצל הזדמנויות נוספות, כמו דה־רגולציה בענף התקשורת, כדי לפתוח באופן חד־צדדי את השוק האמריקאי לייבוא של מגוון סחורות בענף, מבלי להסדיר מנגנון רכש גומלין עם המדינות שנהנו מכך, כמקובל. 

רוברט שטראוס, שמונה על־ידי קרטר לנהל משא ומתן על הסכמי הסחר, הגדיר אותו "כמעט פוריטני בהתנגדותו להגנות על התעשייה המקומית" וחשד שהסנאט קושר קשר כדי לקדם "פרוטקציוניזם". הסכמי הסחר של ממשל קרטר נראו בהתאם. הוא ביטל מכסות על ייבוא פלדה לארצות הברית, בניגוד לקודמו הרפובליקאי שהעלה אותן, והקריב את מאזן התשלומים האמריקאי לטובת סיוע לאירופה, יפן ומדינות העולם השלישי. לאחר שנה אחת של קרטר בתפקיד הנשיא זינק הגירעון המסחרי מ־9.5 מיליארד דולר ל־31.1 מיליארד דולר והמשיך לטפס.

איגודי העובדים והתעשיינים הפעילו את כובד משקלם הפוליטי נגד מדיניות הנשיא אך מאמציהם לא נשאו פרי. קרטר דחה את כל הניסיונות החוזרים להסדרת הסחר הבינלאומי בפלדה. באחד המקרים הצליח נציגו של קרטר לדיוני המסחר עם האירופאים והיפנים לגבש הסכמה להגבלה כמותית של ייבוא פלדה לארצות הברית, רק כדי לחזור לבית הלבן ולגלות שהנשיא דוחה את ההצעה מכל וכל. הנציגים היפנים למשא ומתן היו "המומים ומופתעים" מעמדתו של קרטר.

דוח של משרד האוצר הפדרלי מצא "שהצפת השוק האמריקאי בפלדה מיובאת הקטינה בצורה חדה את הרווחים של יצרניות הפלדה האמריקאיות והפכה את גיוס ההון לצורך מודרניזציה ולצורך עמידה ברגולציות למניעת זיהום לכמעט בלתי אפשרי". גם עובדה זו לא שינתה את עמדתו של קרטר. הצעות חברי הקבינט שלו לסיוע לענף הפלדה להתמודד מול היצף הפלדה המסובסדת, גרסה מרוככת של מדיניות תעשייתית, נדחו. בזמן שאירופה ויפן נהנו מגידול של 12 אחוזים בייצוא לארה"ב, הייצוא האמריקאי של סחורות רק פחת. עד סיום כהונתו של אביר הסחר החופשי, הפעילות של תעשיות הפלדה והרכב צנחו ב־50 אחוזים.

המלחמה בעובדים

באוקטובר 1978, במסגרת הצעדים להורדת האינפלציה, הודיע קרטר על "קווים מנחים" ביחס לעליית המחירים (עד 5.7 אחוזים) והשכר (עד שבעה אחוזים) לכל המשק. הוא לא בא בדין ודברים עם נציגי העסקים או העובדים, לא עדכן את הנהגת הדמוקרטים בקונגרס, לא ניסה להגיע ל"עסקת חבילה" במשק, אלא מסר בנאום לאומה על המדיניות החדשה. לפי מדיניות זו, חברות שיפרו את "הקווים המנחים" לא ייהנו מחוזים ממשלתיים, ממענקים או מהגנה מפני תחרות זרה. פקידי הבית הלבן בחנו את דוחות החברות הגדולות במשק לצורך כך, למרות עמדת יועצי הנשיא, לפיה ספק אם המדיניות ניתנת לאכיפה בכל ענפי המשק וספק אם תישא פרי. 

בנאומיו המוקדשים למאבק באינפלציה, קרטר מיקד את תשומת הלב לא רק בממשלה, אלא גם בעסקים הגדולים ובעובדים. העובדה שעלות חומרי הגלם והאנרגיה בענף הפלדה עלו ב־21 אחוזים לעומת עלייה של 12 אחוזים בשכר ושל 7 אחוזים במחירים, לא השפיעה על עמדתו. ענף הפלדה, שהיה רגיש יותר לרגולציה ממשלתית, נפגע כלכלית כתוצאה מכך. כמו כן, שכר העובדים עוקר הלכה למעשה, מה שגרם לזעם באיגודי העובדים.

בדיקה שערך משרד חשב הקונגרס לא מצאה שום ראייה לכך ש"הקווים המנחים" השפיעו על האינפלציה בשנים 1980-1979. חלקה הארי, דלק ודיור, לא הגיב לשינוי במחירי הסחורות או בשכר העבודה. ולראשונה בהיסטוריה, האינפלציה בארצות הברית הייתה גבוה יותר מהממוצע של כל המדינות המתועשות. 

התוצאות של הצפת ארצות הברית בסחורות מיובאות שסובסדו במדינות הייצור ומדיניות דיכוי השכר והמחירים כלפי היצרנים האמריקאים, הביאה לדעיכת תעשיית הפלדה בארצות הברית. 

הרווחיות הנמוכה של תעשיית הפלדה, שעיקרה נגרם ממדיניות הנשיא, הביאה למחסור בהון לצורך מודרניזציה של הייצור ולהרחקת השקעות. בעקבות כך חלקים ניכרים מתעשיית הפלדה האמריקאית צברו פער טכנולוגי של עשרים שנה מאחורי כלכלות קטנות כמו אוסטרליה. מול התחרות הבינלאומית העזה, מודרניזציה של הייצור – העלאת הפריון והורדת העלויות בצורה משמעותית – הייתה הדרך היחידה להבטיח את עתיד התעשייה.

כזכור, קרטר דחה בהחלטיות את ההצעות, את הבקשות ואת היוזמות לוויסות הייבוא, להסדרת הסחר הבינלאומי, לסיוע לתעשייה לצמצם פערים טכנולוגים או להקלה על דרישות רגולטוריות סביבתיות כלשהן. בעקבות כך, עשרות מפעלי פלדה נסגרו, גל צמצומים שטף את הקיימים ועשרות אלפי עובדים פוטרו. בכיר במפלגה הדמוקרטית העיר שקואליציית הניו דיל שבחרה בקרטר – "שחורים [שנפגעו בצורה לא פרופורציונלית מהפיטורים בענף הפלדה; נ"ב], אזורים עירוניים ותעשייתיים, עובדים ומיעוטים" – דרשה תגובה משמעותית יותר. בלשונו של אחד המפוטרים, ג'ורג' פינו, הוא הרגיש "שנדקר בגב. הצבענו לו ועכשיו הוא לא עוזר". 

בתגובה לגל סגירת המפעלים, אמר נציג מהמועצה הכלכלית המייעצת לנשיא: "הממשל הפדרלי לא עוסק בלהגיד לתעשייה אם לסגור פעילות, מתי לסגור פעילות או איפה לסגור פעילות". סגירת המפעלים בעקבות התגברות הייבוא, הייתה דבר נחשק עבור משרד האוצר והוכחה לכך שמדיניות הסחר ממלאת את תפקידה במשטור המחירים. או במילותיו של הנשיא עצמו: "ייבוא גדול של פלדה הוא לגיטימי ונחוץ כדי להבטיח תחרות".

וולקר שוק – המהפכה המוניטרית

בקיץ 1979, לאחר שנכשל הקרב מול האינפלציה באמצעות צעדי המדיניות שתוארו, מינה קרטר את פול וולקר ליושב ראש הפדרל ריזרב. 

קרטר לא היה שבע רצון מקודמו של וולקר בתפקיד, ארתור ברנס, כלכלן קיינסיאני שמונה לתפקיד על־ידי ניקסון הרפובליקאי. ברנס לא נקט מדיניות מוניטרית מרסנת דיה לשיטת קרטר, שדחק בו מספר פעמים לנקוט קו נרחץ יותר. הוא חיפש מועמד בעל השקפות מוניטריות נוקשות. לאחר כהונתו של ג'ורג' מילר, הכהונה השנייה הקצרה ביותר בהיסטוריה של יושב ראש הפדרל ריזרב, קרטר מצא את אשר חיפש בוולקר, כלכלן מוניטריסטי, תומך רשום של המפלגה הדמוקרטית, שכיהן כיושב ראש הפדרל ריזרב של ניו יורק וזכה לתמיכתם של וול סטריט ושל שווקי המטבעות הבינלאומיים. 

בעשרה באוקטובר 1979 הודיע וולקר על צמצום כמות הכסף במחזור והקטנת הרזרבות שהוצעו לבנקים המסחריים. מחנק האשראי ועלייה אסטרונומית במחיר הכסף גרמו לריבית בשוק לחצות את רף 20 האחוזים. זו הייתה התרופה של וולקר לכלכלה האמריקאית. תופעת הלוואי של התרופה, המיתון החמור ביותר שארצות הברית ידעה מאז שנות השלושים של המאה ה־20 ועד שנת 2008, כללה תסמינים כגון גל פשיטות רגל בענפים היצרניים וזינוק חד באבטלה משישה לעשרה אחוזים. מדיניות הצמצום המוניטרי של וולקר יצרה מיתון, אבל לא הצליחה להוריד במהירות את האינפלציה. התוצר הלאומי הגולמי ב־1980 נפל והאבטלה עלתה, אבל האינפלציה נשארה בשיעור של 12.5 אחוזים. תגובת יושב ראש הפדרל ריזרב הייתה שהאמריקאים חייבים לקבל ירידה ברמת החיים כדי להוריד את האינפלציה. קרטר גיבה את וולקר בנחרצות. המיתון הפך את בחירתו מחדש של קרטר ב־1980 לכמעט לא ריאלית בעיני יועציו. הם אמרו לו כי המדיניות הכלכלית שלו נתפסה "בתור צנע, כאב והקרבה, עם מעט היבטים חיוביים" וגיבשו תוכנית לקיצוץ מס נרחב שיאפשר לו לצבור אהדה לקראת ההתמודדות. קרטר השיב שהוא לא יסכן את איזון התקציב בשביל כלכלת בחירות. 

עליונות השוק

בקיץ 1979, קרטר יצא לסיור ברחבי ארצות הברית לפני שממשלו הודיע על גל חדש של יוזמות צנע תקציביות והמינוי של וולקר. "אחרי שהקשבתי לעם האמריקאי", קרטר אמר, "נזכרתי שוב שכל המחוקקים בעולם לא יכולים לפתור את הבעיות של אמריקה". ההתבטאות הזו מתמצתת את המדיניות הכלכלית במהלך כהונתו. גישתו של קרטר לפיה השוק הוא המוצא הראשון והאחרון לכל הבעיות הציבוריות – הייתה חידוש ביחס לנשיאים אמריקאים מאז 1940. המדיניות והרטוריקה של קרטר – נגד הניו דיל, נגד הממשלה, נגד הרגולציה, נגד דרישות השכר של איגודי העובדים – היו נקודת השבירה הפוליטית מהסדר הכלכלי הישן. קרטר סלל את תחילת המסלול שרייגן עתיד להמריא בו. 

המינויים של קרטר בממשל העבירו את כובד המשקל מהזירה המפלגתית למגזר הפרטי. המדיניות הפיסקלית הרדיקלית שלו, פרט להיותה מדיניות שמרנית שהתבצעה על גבם של המעמדות העובדים, התגלתה ככישלון בהתמודדות עם המיתון והסטגפלציה. נאומיו בדבר הצורך בהקטנת הממשלה, סיפקו רוח גבית למתקפות המאורגנות על "פעילות היתר" של הממשלה, ובכך תרמו לאווירה התקשורתית שחתרה תחת עצם הרעיון שפעילות הממשלה יכולה לפתור את בעיות הכלכלה. בזיכרון הקולקטיבי יש נטייה לשכוח שהתנועה לדה־רגולציה התחילה בימי קרטר. שלושת חוקי הדה־רגולציה של קרטר שרטטו מחדש את היחסים, האיזונים והבלמים במארג העדין שבין המדינה לשוק וחיזקו את המגמה להחלשת המדינה והישענות על מנגנון השוק. קרטר היה מודע היטב לכך ששינוי הרגולציה, באצטלת המאבק באינפלציה, הוא חלק מתהליך של פרידה מסדר הניו דיל והחלפתו במשטר חדש ביחסים בין הממשלה לעסקים. מדיניות הסחר הליברלית של קרטר הפכה את ארצות הברית ליעד להצפת סחורה מיובאת ומסובסדת ובעלת גירעון מסחרי אדיר. המדיניות הזו לא הצליחה להוריד את המחירים, אבל כן הצליחה להעלות את האבטלה ולהתניע את תהליך הסגת התיעוש בארצות הברית. 

העברת שלושת חוקי הדה־רגולציה בענפי התעופה, התובלה היבשתית, הפיננסים והבנקאות, בסוף שנות השבעים היא דוגמה נוספת לפריצת דרך מוצלחת של תובנות מדיניות נאו־ליברליות לזרם המרכזי של הפוליטיקה. גם המינוי של וולקר היה שינוי פרדיגמטי. קרטר נפרד מהתפיסה הפיסקלית של אמצע המאה ה־20 מבית מדרשו של קיינס, שהייתה מהפכנית בזמנה, לפיה הממשלה ניסתה להשפיע על הביקוש המצרפי באמצעות הוצאה תקציבית ומיסוי. במקומה הוא בחר לאמץ את הבשורה המוניטרית החדשה של מילטון פרידמן, לפיה הבנק המרכזי חותר ליציבות המחירים באמצעות שליטה על מחיר הכסף ואספקתו למחזור, כדי להשפיע על הביקוש המצרפי. המשמעות המוסדית הייתה העברת שרביט "המנהל הכלכלי העליון" מהנשיא הנבחר ליושב ראש הפדרל ריזרב הממונה, ממוסד נבחר למוסד ממונה, מדמוקרטיה לטכנוקרטיה. 

סופה של תקופה

בבחירות 1980 קרטר נחל תבוסה בהתמודדות מול מושל שמרן פיסקלי אחר שהגיע "לעשות סדר" בוושינגטון, לאזן את התקציב ולהדביר את האינפלציה – רונלד רייגן הרפובליקאי. התוצאות היו מהדהדות: קרטר קיבל רק 41 אחוזים מהקולות, ניצח בשש מדינות בלבד והצליח לצבור 49 אלקטורים. לעומתו, רייגן ניצח ב־44 מדינות וצבר 489 אלקטורים, בנוסף לרוב בקרב כלל המצביעים. 

ישנם גורמים מגוונים שהשפיעו על תוצאות הבחירות, כמו למשל משבר החטופים בשגרירות האמריקאית בטהרן, אך למדיניות הכלכלית של קרטר יש משקל נכבד בהפסד. ההיסטוריון ארתור שלזינגר, המקורב למשפחת קנדי, עמד יפה על הדברים וכתב על הבחירות כך: "הסיבה לכישלון הנוראי של המדיניות הכלכלית של קרטר היא פשוטה דיה – הוא לא דמוקרט". ראשית, המדיניות נכשלה – השילוש הקטלני של אינפלציה, אבטלה ומיתון הכה את ארצות הברית שוק על ירך. שנית, היא הרחיקה את הליבה האלקטורלית של המפלגה הדמוקרטית ממנה. הפניית העורף למורשת של מדיניות הניו דיל הייתה גם הפניית עורף לקואליציית הבוחרים של הניו דיל. קרטר התנכר ביודעין לאותם מצביעים שתודות להם הוא נבחר. המדיניות הכלכלית הייתה הדבק שהחזיק את קהל הבוחרים המגוון של המפלגה הדמוקרטית ביחד מאז ימי רוזוולט. מדיניות הסחר האולטרה־ליברלית, הצנע הפיסקלי והריסון המוניטרי החריף של קרטר גזרו אבטלה על העובדים בתעשייה, הקטינו את מספר משרות הייצור בארצות הברית, החלישו את האיגודים המקצועיים, הורידו את רמת חייו של המעמד העובד, הגדילו את האי־שוויון והעוני והעמיקו את מצוקת השחורים שנפגעו במיוחד מהעלייה באבטלה ומצמצום תוכניות רווחה.

לאורך כל כהונתו הוזהר קרטר שהמדיניות שלו תייצר תגובת נגד בקרב קהלי הבוחרים הדמוקרטים המסורתיים. מבחינה אלקטורלית היו לכך השלכות ארוכות טווח, ובחירות 1980 מסמנות את נקודת השבר בין המעמד העובד לבין המפלגה הדמוקרטית, תופעה שנמשכת שנים רבות. נשיאותו של קרטר פגעה אנושות ביכולת המפלגה הדמוקרטית לקשור זיקה בינה לבין מעמד העובדים הלבן לעשר השנים הבאות. חלק מאותם מצביעים, שנטשו את המפלגה הדמוקרטית, עברו לרפובליקאים, וחלק אחר שלהם הצטרף למפלגה הגדולה ביותר בארצות הברית, אלו שאינם משתתפים בבחירות.

קרטר היה הנשיא האמריקאי הראשון שאימץ מרשמי מדיניות נאו־ליברליים לניהול כלכלי. התגובה הפוליטית הייתה מהירה וחדה – קרטר נשלח הביתה כאחד הנשיאים הפחות פופולריים בהיסטוריה וקהלי הבוחרים המסורתיים של המפלגה הדמוקרטית נטשו אותה בשיעורים מכובדים. 

מבחינת השקפת עולמו, קרטר מעולם לא נפרד ממסורת הניו דיל, כי הוא אף פעם לא היה חלק ממנה. ספק רב אם אדם בעל הרקע והעמדות של קרטר היה נבחר כמועמד לנשיאות של המפלגה הדמוקרטית או לנשיאות מטעם המפלגה הרפובליקאית ב־1966, כשפרדיגמת הניו דיל הייתה המשחק היחיד בעיר. קרטר הצליח לעלות לשלטון כשהיו מספיק סדקים בסדר הישן שאפשרו לו לחדור דרכם, ומתוך הבית הלבן, לתרום תרומה נכבדת לפירוקו. 

לכאורה, העובדה שנשיא דמוקרט היה זה שהוביל את הפרידה מהניו דיל לעבר נאו־ליברליזם, מפתיעה ומעוררת תהיה. אך השוואה בינלאומית מראה שארצות הברית אינה חריגה בכך שהמפלגה שהייתה בעלת הזיקה לאיגודי העובדים הובילה את סיום הסדר הכלכלי הבתר־מלחמתי. צרפת, גרמניה וישראל הן רק חלק מהדוגמאות. בפרפרזה על דורון רוזנבלום, שכתב: "רק הליכוד יכול להחזיר שטחים כשם שרק המערך מסוגל לדפוק את השכירים", ההיסטוריה מלמדת אותנו שרק הרפובליקאים יכלו לצאת מווייטנאם ורק הדמוקרטים יכלו לפרק את הניו דיל.

פיגומים

נמרוד ברנע הוא דוקטורנט להיסטוריה באוניברסיטת אילינוי בשיקגו